集体建设用地开发养老项目的政策现状、运作模式与报批报建全解析!

2019-04-29 11:58:29
原创

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目前,众多房地产开发企业或者其他实体进入养老行业,或开办养老机构,或开发养老地产。就养老地产而言,其投资大,资金回收比较慢,因此,如何降低土地成本是使养老地产能够持续经营的重要因素之一。

集体建设用地与国有建设用地相比,其取得成本相对较低,近年来这种土地快速进入开发商视野中,于是越来越多的开发商开始利用农村集体建设用地从事养老项目的建设与开发。本文就利用集体建设用地开发养老地产的相关问题进行探讨。

集体建设用地建设养老项目的有关政策

集体建设用地,又叫乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地,是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类:宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。

我国法律对集体建设用地的使用权有较为严格的限制,一般只能由本集体及其所属成员拥有使用权。

依照《土地管理法》等法律法规规定,当前养老服务设施用地使用集体土地主要分为以下两种情形:

第一种情形:兴建非营利性乡(镇)村养老服务设施可以依法使用集体建设用地

《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

依照此规定,集体建设用地有四类用途:一是宅基地,二是乡镇企业用地,三是乡(镇)村公共设施建设用地,四是乡(镇)村公益事业建设用地。非营利性乡(镇)村养老服务设施用地当然属于公益事业建设用地的范畴,所以,如果兴建为本集体经济组织内部成员使用的非营利性乡(镇)村养老服务设施,当然可以使用集体建设用地。

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)进一步明确,要“切实加强农村养老服务”,要求“依托行政村、较大自然村,充分利用农家大院等,建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施”。

2014年原国土资源部下发的《养老服务设施用地指导意见》第九条再次明确规定:“农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地,为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。”《土地管理法》第六十一条对包括养老服务设施在内的乡(镇)村公益事业建设需要使用土地的情况,明确了土地的申请、审核、批准主体、程序、权限和条件。

2019年4月,国务院办公厅发布关于推进养老服务发展的意见其中提到,鼓励各地探索利用集体建设用地发展养老服务设施。

根据以上规定,在集体土地上开发养老地产,就其开发主体而言,可为政府、集体经济组织或者企业(民间资本);在性质上,国家不禁止在集体土地上开发营利性的养老地产,但是鼓励开发非营利性的养老地产。

第二种情形:其他兴建非营利性养老服务设施需要集体建设用地的,需要有集体建设用地流转政策和相应的养老政策支持

全民所有制单位、城市集体所有制单位和其他经济组织进行建设,需要使用集体土地,必须经过征用,使之转为国有土地后才能取得使用权,即国有土地使用权。一般不允许全民所有制单位或城市集体所有制单位以及其他经济组织拥有集体土地建设用地使用权。

全国人大常委会于2015年2月27日审议通过关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定,即在这33个试点县(市、区)暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这一决定的作出为这些地区非营利性养老服务设施使用集体建设用地扫清了法律上的障碍。

2018年12月,《土地管理法修正案(草案)》删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。这也意味着我国非农建设用地将不再“必须国有”。也就是说符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有,直接进入建设用地市场。这项修改将有利于集体建设用地开展养老项目。

目前国家关于集体建设用地使用权的流转限制在逐步放松、集体土地入市的节奏不断加快,但根据实践经验来看,在目前来说从实操层面上仍具有一定的难度,各地区实践中对此推动力度不大,大多处于试行阶段。

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集体建设用地开发建设养老项目的运作模式

由上可见,利用集体产业用地投资养老项目,若按惯常模式进行养老项目的投资及开发建设,其较高的投资代价及实际操作难度,都会影响投资人对养老地产的投资热情。

在现行法律体系下,受限于集体建设用地的土地性质,以下几种投资开发模式是目前较为常见的投资开发与运营策略。

(一)开发企业自主开发模式

在此模式下,开发企业需按照国家和当地有关集体土地流转的规定,从集体经济组织处取得集体建设用地使用权后,方可进行养老机构的开发建设。在这种开发模式下,集体经济组织并不参与养老地产的开发建设,但会向开发企业让渡集体建设用地使用权。至于具体的让渡方式,则需视当地政策而定。

如根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,可通过出让、转让和出租等方式取得集体建设用地使用权。据此,开发企业与集体经济组织之间将产生集体建设用地使用权出让、转让或者出租等法律关系。

(二)集体经济组织自主开发模式

如前述《养老服务设施用地指导意见》第9条规定,集体经济组织可依法使用本集体建设用地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。据此,集体经济组织也可以选择自主开发养老地产。

(三)开发企业与集体经济组织合作开发模式

一般来讲,在该模式下,由集体经济组织提供项目用地,开发企业提供开发资金,合作进行养老地产的开发建设。以广东为例,根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,集体经济组织可以集体土地作价出资等方式与开发企业进行合作开发。就具体的合作方式而言,有以下两类方式:

1.定向出让基础上的委托开发建设+委托运营管理模式

所谓定向出让基础上的委托开发建设和运营管理模式,即首先由土地管理部门对集体产业用地进行收储后,将项目地块性质变更为国有建设用地,然后再将土地使用权定向出让给集体产业用地的原土地所有权人,即村集体经济组织或村集体经济组织兴办的企业(下称“项目公司”)。

在村集体经济组织或项目公司缴清项目地块的土地出让金、契税等相关费用后,村集体经济组织或项目公司将持有项目地块的国有建设用地土地使用权及开发建设权益。

而在村集体经济组织或项目公司持有项目地块土地使用权的基础上,投资人将与村集体经济组织或项目公司进行合作,通过委托代建及运营管理的方式,共同合作开发建设及运营养老项目。

(1)投资人受托代建项目

总体而言,投资人与集体经济组织进行合作的项目,投资人所看中的是集体经济组织所持有的土地权益,而集体经济组织所依赖的是投资人雄厚的资金实力以及开发建设及运营管理项目的能力。因此,投资人受村集体经济组织或项目公司的委托,代为建设养老项目,所提供的不仅仅是代建服务,更重要的是提供项目建设资金。而投资人所需提供的建设资金可由投资人以委托贷款、信托贷款或其他合法方式(统称为“委托贷款”)提供和投入。

在投资人作为受托人提供代建服务中,由投资人全权负责养老项目的开发建设,并由投资人以村集体经济组织或项目公司的名义办理养老项目开发建设的全部建设手续,包括但不限于项目公司的前期建设手续、规划设计、施工、竣工验收等全部内容。这样一方面解决了集体经济组织缺乏人力、物力建设养老项目的困境,另一方面也实现了投资人对养老项目从前期设计阶段开始即可以全面掌控养老项目的全部开发建设节奏。

(2)投资人受托经营管理项目

一般来说,为保护村集体的利益,限制变相的土地流转,定向出让的土地使用权一般是被限制再对外转让或抵押,也不允许持有定向出让土地的村集体经济组织或项目公司的股权进行转让或质押,导致第三方很难直接或间接享有项目地块的土地使用权和地上建筑物的所有权。

因此,在获得项目地块的开发建设权并通过委托代建的方式由投资人完成对养老项目建设的同时,投资人可与村集体经济组织或项目公司签署合作开发运营管理协议,由村集体经济组织全权委托投资人(或投资人指定的第三方)负责建成后的养老项目运营管理,投资人可通过受村集体经济组织/项目公司委托经营管理的方式,享有养老项目的经营管理权并获取经营收益。

而就经营所获收益,投资人可根据协议的约定向村集体经济组织或项目公司支付相应的合作收益,村集体经济组织或项目公司则以所获的部分合作收益,清偿投资人为了养老项目的前期开发建设而向其提供的委托贷款。

该种投资模式下,就投资人而言,最大的优势是项目公司通过合法途径取得项目地块的土地使用权及开发建设权益,且项目地块的土地性质及用途可以符合投资人开发建设及运营养老项目的商业目的。

而投资人通过委托建设获得养老项目的开发建设权,通过委托经营管理获得养老项目的经营管理权,并因为通过委托贷款提供建设资金而获得对村集体经济组织或项目公司的债权,使得村集体经济组织或项目公司必须依靠投资人支付合作收益清偿负债,利益紧密捆绑,投资人与村集体经济组织或项目公司之间法律关系清晰。

但是,如上所述,受限于集体产业用地定向出让的相关政策限制,在该种投资模式下,项目地块的土地使用权及养老项目的所有权均归项目公司所有,投资人仅可通过与项目公司签署的合作/委托经营管理协议而对养老项目享有相应的合同权利,无法获得实质性的股东或资产权益,也无法获得有效担保,投资保障力度不够,这也是需要投资人重点予以关注的风险点。

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2.委托建设+长期租赁的投资模式

所谓委托建设+长期租赁的投资模式,实际是上述定向出让模式的简化,即在不进行定向出让、保持集体产业用地的集体所有性质不变的情况下,直接由投资人作为受托人对养老项目进行委托建设,并在建成后由投资人作为承租人租赁项目的全部物业进行养老运营。

与上一种模式相比,这种投资模式的优势在于无需将项目地块经政府收储后再定向出让给集体经济组织,减少了项目地块定向出让这一环节的审批流程及可能无法通过审批的不确定性,同时也节省了就项目地块所需缴纳的土地出让金。

该种投资模式下,包括委托代建及长期租赁两个关键的要素,委托代建的相关内容与上一种模式基本类似,共同之处不再赘述。差别之处在于在委托代建中投资人所提供的用于建设养老项目的委托贷款,项目公司不再以委托经营管理模式下的所获得的合作收益进行偿还,而是以项目公司作为出租人向投资人作为承租人所收取的租金来偿还。

根据2017年8月21日国土资源部、住房城乡建设部颁发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(下称“《试点方案》”),利用集体建设用地建设租赁住房,也将成为拓展集体土地用途的一种有效途径,村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

在“构建购租并举的住房体系”的大背景下,委托代建+长期租赁的投资模式也将得到投资人越来越多的关注。而且,在长期租赁的模式下,由投资人作为承租人向项目业主长期租赁养老项目,按照合同约定需要支付相应的租金,项目公司则应向投资人开具相应的增值税专用发票,投资人就支付的租金可以进行税前抵扣,从而减轻税负,这也是该种投资模式的优势之一。

但同样,在该投资模式下,项目地块的土地使用权及养老项目的所有权均归村集体经济组织所有,投资人同样面临相应的风险。此外,在该投资模式中,与投资人直接进行合作的对象为村集体经济组织,为确保相关事项符合法定程序,很多需要村集体经济组织决策的事项或签署的文件,均需经过股东村民大会/村民代表大会的决议,这可能会造成相关事项进度缓慢。

并且,养老项目长期持有运营的特点,使得租赁期限一般较长(一个租赁周期至少为20年),在如此长的租赁期限内,双方的管理人员将会不止一次的发生更迭,如果利益分配不平衡,也将影响租赁合同的稳定性。

集体建设用地报批程序

(一)办理条件

1.项目用地申请单位具有申请集体建设用地资格

2.符合土地利用总体规划和城镇规划

3.占用耕地的,已落实耕地补充措施

4.符合国家的土地供应政策

5.土地界址、地类、面积清楚,权属无争议

6.申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求

7.建设项目已经发改委等部门审核同意

8.占用林地已经林业主管部门审核同意

9.存在违法用地的,已依法查处

(二)应提交的材料

1.用地申请书;

2.建设项目立项备案证明文件、可行性研究报告批复、初步设计批复、年度投资计划;

3.规划部门提供的规划设计条件及附图或建设用地规划许可证及附图;

4.土地权属来源资料;

5.地籍调查表复印件;

6.营业执照、法人资格证书、身份证复印件;

7.图件:界址点坐标成果表、勘测定界图、土地利用现状图、位置图、建设项目总平面图。

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(三)集体建设用地审批程序

1.项目立项。用地单位到区、县发改部门办理建设项目立项手续,取得项目审批(核准、备案)文件。

2.规划审批。用地单位到区、县规划建设部门办理项目规划批准文件,取得建设用地规划许可证、规划设计要点、规划部门审定的建设项目规划平面布置图。

3.签订用地协议。用地单位与集体土地所有者和原使用者签订使用集体建设用地的协议,或取得集体土地所有者和原使用者书面同意。

4.用地申请。用地单位携相关材料,向所在区、县的国土资源分(县)局提出用地申请。

5.勘测定界。分(县)局开具勘测定界联系单,并根据规划批准用地范围勘测定界。

6.审核报批。分(县)局对是否符合土地利用规划和用地条件进行审核,审核同意后报所在区县人民政府审批。

7.核发证书。区县人民政府批准后,国土资源分(县)局核发用地批准通知书,用地单位凭用地批准通知书等相关资料,申请集体建设用地土地登记,办理《集体建设用地使用权证》。

8.上报备案。供地完成后,各分(县)局应上报市局备案,并在江苏省建设用地全程跟踪管理系统《集体建设土地使用》中录入有关供地情况。

写在最后

在集体建设用地上建设养老项目,并配套养老的服务设施是完全可以的。地上物的权属是明晰的,遵循“谁投资,谁拥有”的原则,这就好比将财产储存起来,只不过是存放在银行还是土地上而已。

开发商要在集体建设用地上开发养老项目,应当注意以下几个问题:

集体建设用地产权的稳定性可能是个问题,开发这样的项目类似小产权房的开发,可能存在政策风险。如果要探索在集体建设用地上开发养老项目,必须是在一线城市。如果是在三、四线城市,由于出让用地的溢价不高,意义不太大。

此外,利用集体建设用地开发养老项目,融资可能会有困难。利用集体建设用地开发养老项目,可以借鉴公租房的模式,但要对养老地产进行定义,必须明确满足哪些要素才是养老地产、项目面向的人群有哪些。如果说市场化的养老项目面向的是高端人群,可能准市场化的养老项目面向的就是普通的退休人员。这样,养老基金和社保基金也可以介入

 

参考文献:

1.社会资本利用集体产业用地进行养老项目建设和运营的投资模式浅析;郝瀚,张瑞

2.养老服务业用地土地供应情况分析;李蕾

3.养老服务设施用地能否使用集体土地;尚晓萍

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