志愿服务与养老需求的新融合——南京时间银行互助养老的试点经验

2021-10-21 17:38:24
原创
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作者:闫晓英、周京(民政部政策研究中心),原文《志愿服务与养老需求的新融合——南京时间银行互助养老的试点经验》刊载于《中国社会工作》(2021.02.中)。标题为编者自拟,知识产权归原作者所有。全文约3000字,建议阅读时间7分钟

随着我国人口老龄化问题日趋严峻,以互助养老为重点的时间银行受到广泛关注,成为各地积极应对老龄化问题的新选择。2018年,民政部明确将时间银行纳入全国居家社区养老服务改革试点范围,多地开展试点探索时间银行的未来发展。

在我国,时间银行与志愿服务紧密结合,发展成为一种“具备存兑机制的志愿服务模式”,由于缺少顶层设计、风险防控、互联互通、统一标准等,时间银行在中国的本土化并不顺利,在此对江苏省南京市时间银行的试点经验进行分析,以期形成可借鉴的经验。

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南京时间银行试点的重要突破与经验

南京早在2005年就通过时间银行链接志愿服务与养老需求,陆续在栖霞、鼓楼、秦淮、建邺等区开展时间银行试点。2019年7月,南京市出台《养老服务时间银行实施方案(试行)》(以下简称《方案》),在全市范围统筹推动新一轮试点。相比于传统时间银行,本轮试点借鉴了国内外先进做法和本市社区、街道、区各层级试点经验教训,在时间记录、服务价值、数据安全等关键问题上达成共识,开启了秉承时间银行基本要义又颇具地方特点的新探索。

1.提高统筹层次,增强时间银行的可扩展性。

本轮试点以南京市政府为主导,从市一级层面建立统一的养老服务时间银行体系,自上而下搭建全市范围的时间银行运行框架,实现机构公信力和运营能力的全面提升。

建立全市统一的时间银行管理体系。由市、区政府领导,民政部门会同有关部门对时间银行进行分级管理。通过政府购买服务设立市、区时间银行,街镇和社区负责建立和管理、依托养老机构和社区居家养老服务中心设立时间银行服务点。

构建全市统一的时间银行标准体系。目前南京已经初步完成包括时间银行机构管理规范、服务标准体系和信息管理平台规范,志愿者和服务对象注册、需求发布、服务过程、时间存入及转移、服务评价等标准规范。截至2019年底,全市已有447个养老组织开展时间银行养老服务模式,范围覆盖全市12个区、67个街道。

2.重视互联互通,增强时间银行的可兑付性。

实践表明,建立通存通兑机制是时间银行在更大范围推广的必要条件和前提。去中心化的区块链分布式记账功能,符合时间银行运行可持续性、账户不可更改性、服务过程可追溯性的要求,为实现时间银行通存通兑提供了科技支撑。

南京新一轮试点借助区块链技术,着重在构建通存通兑机制、转让机制和补偿机制方面实现突破。2019年10月,南京市建邺区桃园居社区试点在支付宝存储志愿服务时间,通过区块链技术记录志愿服务流程。

在时间转让方面,《方案》明确了个人的时间储蓄可以用于直系亲属,个人账户超上限的时间储蓄可用于捐赠或社会褒奖。团体志愿者服务所产生的时间先期仅可用于捐赠,给予社会褒奖。

在退出补偿方面,为鼓励更多志愿参与时间储蓄,对因户籍迁离注销账户志愿者给予一次性补助(按照最新公布的非全日制小时工工资标准10%)。这些规定,旨在增强时间货币的流动性,提高时间银行的可兑付性,志愿者远距离流动后时间货币也能顺利转化或得到补偿。

3.强调风险防控,增强时间银行的可持续性。

时间储蓄本质上具有货币属性,在时间银行运行中发挥着计价、储存、交易的功能。南京新一轮试点从时间货币的工具属性出发,遵循时间银行运行的基本规律,在发行、价值和资产负债平衡等方面进行风险防控。

4.管控承兑规模,保障互助养老服务的有效激励。

从供给方控制规模,个人志愿者以南京市民卡为载体,开设专门的时间银行账户,暂定1500小时为储蓄上限。

设立时间银行专项基金,为时间银行可持续运行提供资产担保,用于化解时间银行运行风险、为重点空巢独居老年人发放服务时间、支付志愿者退出补偿。专项基金委托市慈善总会设立,市财政每年划入1000万元,并作为慈善项目向社会公开募集资金。根据需求量发行“时间货币”,保障互助养老服务价值稳定性。

全市时间银行启动之后,服务对象包括重点空巢独居老年人、存有时间的60周岁以上老年人。政府对全市重点空巢独居老人发行服务时间,保障重点人群的养老需求,既避免无中生有、又限制过度需求。首批时间储蓄发行对象包括80周岁以上空巢独居老年人,或60周岁至79周岁低保家庭的失能失能空巢独居老年人。

时间发放实行总量控制,单位为小时,当年新增发放时间的数量=新增基金规模/(最新公布的非全日制小时工工资标准×10%)。目前国内时间银行试点一般通过限制服务供给方来规避兑付风险,南京试点则从供需双方入手,既避免需求量的无限放大,又控制供给方的过度服务,借助互联网技术进行撮合匹配,以防范时间银行的运行风险。

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进一步推动时间银行发展的现实意义

以南京试点为代表的新一轮时间银行,是应对我国老龄化问题和推动志愿服务发展的积极探索,现实意义重大。

1.作为一种新型互助养老模式,缓解养老服务供给不足。

当前养老服务市场存在服务需求激增、但有效需求不足,服务供给不足、但闲置人力资源较多的双重困局。实践证明,时间银行互助养老模式为激励代际互助构建了实现平台和中介,是一种行之有效的互助养老方式。通过制度化整合养老志愿服务资源,吸引不同年龄、不同专业和不同技能的参与者充实养老服务供给主体,缓解当前养老供给人力资源不足问题。

2.作为一种新型志愿服务激励方式,解决志愿服务倦怠问题。

时间银行有利于解决我国志愿服务存在的过度服务、过场服务的问题。公益也要向市场学效率,时间银行模式倡导以服务对象为本,有效提高志愿服务的精准性、匹配度和价值感。

2012年,民政部出台《志愿服务记录办法》,首次在国家层面提出了时间储蓄的概念。2019年2月,国家发改委、民政部、卫健委联合出台《城企联动普惠养老专项行动实施方案》,提出将“建立时间银行制度,做好志愿者培育工作,作为地方政府支持政策清单的必选项”。

2019年12月,民政部发布了《志愿服务记录与证明出具办法(征求意见稿)》,为时间银行发展提供了重要的制度基础。随着实践的深入,我国时间银行从养老志愿服务切入,将逐步向各类人群、各类领域拓展,有望发展成为激励志愿服务参与、整合志愿服务资源、丰富社会服务供给的重要制度。

3.作为一种新型老年人力资本整合方式,化解政府社会服务兜底压力。

时间银行互助养老模式通过整合低龄老人的闲暇人力资本,提高老年群体特别是低龄老人的社会参与度,增加自我价值、储备养老资本,同时还能使受助老人生活及精神需求得到满足,为养老服务的可持续发展提供了保障。

时间银行通过正向激励和兑付机制,让低龄老年人老有所为,让社会逐步形成“健康老人也是人口红利”的共识。同时,时间银行通过整合和撬动潜力巨大的社会力量,一定程度上缓解政府公共服务的兜底压力。

4.作为一种新型信用平台,营造居民自治良性互动的社会治理基础。

时间银行模式是公益资产手段,也是促进社会信用和信仰体系建设的途径。以往我国互助养老模式建立在义务或反哺文化与习俗基础上,而时间银行互助养老则建立在互惠以及志愿精神基础上,是我国传统互助文化与现代志愿精神的结合,有助于推动社会资源的整合及社会力量的动员,实现由熟人义务逐步拓展为契约互助,营造居民自治良性互动的社会治理基础。

时间银行的本土化任重道远,离不开完善的社会信用体系、健全的法律制度、优良的志愿服务系统、发达的社会组织、可持续的人口发展等多方面因素,要始终坚持时间银行的公益属性,利用新技术突破发展瓶颈,不断完善和修正运行机制,审慎对待、稳步推进,实现志愿服务资源与各类社会服务需求的有效整合、供需匹配、共建共享

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