北京养老:问题与改革并存

2023-01-30 09:17:04
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2017年8月27日,《中国城市养老指数蓝皮书2017》在京正式发布。通过衡量全国655个直辖市、省会城市、计划单列市、地级城市、县级城市养老保障水平与养老负荷水平之间的相对关系比,蓝皮书对各城市养老水平进行了排序。其中,北京市的养老指数在四个直辖市中排在第一,在综合排名中排在了第十一位。

自从丈夫患病后,王兰(化名)再没过过一天踏实日子。

丈夫随时可能倒下的恐惧时刻伴随着她,堆积的家务又逼得她不得不离开丈夫的身边。她失去了所有属于自己的时间,开始大量脱发,甚至出现抑郁症状。最终,压力击溃了她:“我的女儿在国外工作,儿子在大学教书,我不想影响他们的生活和工作。我就和我的孩子们说,我想住进养老院。”

2016年11月1日,80岁的王兰和丈夫一同住进了老年公寓

“这是我生活的一个转折,我现在终于能够解脱了。”王兰说道。她的丈夫被安置进护理区,24小时有专人看护,“这里有人照顾他,比我还专业,也不用我来做饭、收拾家务了”。

如今,王兰和老年公寓里的其他老人一块组建了舞蹈队,每日练舞,还在公寓的联欢会上演出,“我的朋友们都说,过去的我又回来了。”

像王兰一样的老人不在少数。随着社会医疗水平的提高,北京老龄人口数量逐年增多,而老年人口抚养比也伴随着35年独生子女政策的实施持续走高。据北京市统计局统计,截至2016年底,全市共有常住老年人口348.4万人,老年人口抚养系数(按15-59岁劳动年龄人口抚养老年人口计算)已达0.218,这意味着每1名老人需要依靠5名具有劳动能力的人抚养。

图:2012-2016北京市60岁以上老年人口数量与老年人口抚养比

老龄化趋势的增强让“养老”成为了北京民众关注的一大民生问题。如何实现“老有所养”,为老年人提供更好的养老服务也成为北京市政府工作的主要内容。

2009年,北京市民政局、规划委发布《北京市养老服务设施专项规划》,提出“9064”养老服务发展目标,即到2020年,全市90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老,即“居家养老”;6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老,即“社区养老”;4%的老年人入住养老服务机构集中养老,即“机构养老”。

其后,系列政策频发。与之相应,近五年来,北京市政府在养老财政投入也基本呈上升趋势。到2017年,北京市政府的养老财政投入已到达12.81亿元,是2013年财政投入5.6亿元的2倍之多。

图:2010-2016北京市政府工作报告提及养老次数以及养老财政投入

“以居家养老为基础,社区养老为依托,机构养老为补充”是“9064”养老服务发展目标设立时的构想,但在实际操作中,这三者往往无法完全分开;社区养老居家养老在功能上更是存在交叉:对居家养老而言,社区养老服务是居家养老服务的重要支撑。就此,全国老龄工作委员会办公室副主任吴玉韶提出了新养老模式的构成设想:居家养老应处于重要的位置,社区养老基本可以忽略不计。

从2012年至2016年,在北京市政府工作报告中,“养老机构”和“居家养老”也是谈及“养老”时被提及较多的两部分。

图:2012-2016年北京市政府工作报告养老相关词频统计

可以预计,机构养老和居家养老将成为北京主要的两种养老模式。但现今,它们仍存在一些问题亟待解决。


一、“住不满”的养老机构

据北京市民政局数据,截至2016年底,北京市共有收养性养老机构床位93305张,仍未满足政策所提“4%的老年人”,即13.936万老年人入住养老服务机构集中养老的需求。

伴随着养老需求的上涨与养老床位的缺口,北京养老床位却不像常人以为的一般“一床难求”,而持续呈现着低迷的入住率。2016年全市养老床位入住率仅有不到40%,甚至低于2012年42%的入住率。

矛盾的背后,是什么阻碍了老年人的机构养老之路?


分布失调:一床难求与床位空置

北京今年的秋天来得早,香山的红叶已漫山遍野。

住在北京市海淀区香山老年公寓的侯奶奶笑着说:“我住在这家老年公寓,是因为这里的空气很好,环境很漂亮,香山就在旁边,我没事就会去香山公园散散步;而且离我们家近,我偶尔就会回家看看。”

侯奶奶住的香山老年公寓有400多个床位。据老年公寓社区活动部负责人张先生介绍,这里的床位已经被住满,“而且现在每天都还有人打电话过来咨询,预约床位”。

但并不是所有北京市的养老机构都像香山老年公寓这般“一床难求”,在北京的一些城区,“床位空置”的现象也屡见不鲜。“一床难求”与“床位空置”矛盾背后是北京市各城区老年人口和养老床位比例的失衡。

北京市各城区的老人人口数与床位数大致呈现由中心向周边城区递减的趋势。位于市中心的东城区的老年人口数与床位数的比例是9.92:1,换句话说,就是将近10个老人只能共用一张床位,供不应求;而与之相反,远离市中心的房山区、大兴区、平谷区、延庆区和昌平区的老人人口与床位数的比例则都低于1,这意味着在每个老人都拥有一张床位的情况下还有多余的床位,实质上是供大于求。

乐老汇养老中心居家服务项目经理王女士曾提起过这个问题:“北京养老机构的入住率确实是存在地区差异的。郊区地价比较便宜,所以开办养老机构的成本较低。而位于市中心的地价是寸土寸金,养老机构的经营成本大,因此在规模和数量上会比较少。”同时,距离也是老年人选择养老机构的一个考虑因素。老年人会选择在离家较近的地方养老。因此对居住在市中心的老人来说,专门跑去郊区养老也缺乏一定的现实性。

图:2016年北京市各城区老年人口数与床位数比例分布图

数据计算方法:根据北京市养老的“9064”模式,用各城区4%的老年人口数比上各城区现有的床位数,得出比值。

对此,北京市民政局发布了《北京市公办养老机构运营体制改革情况普查报告(摘要)》和《北京市养老机构入住率调查研究报告》,提出北京市公办养老机构在转型过程中,应优先解决核心功能区养老服务需求:采取以城市为中心圆点,以梯度往外、吸引渐强的政策补贴支持方式,让老年人基于价格机制进行消费决策,有序引导中心城区老年人入住非核心功能区养老机构,协同解决“一床难求”与“床位空置”问题。


服务薄弱:护理缺口与医疗不足

近年来,北京市的养老财政投入逐年增加,养老机构的数量也有所增加,但养老机构护理人员仍存在较大的缺口。而对很多老人,尤其是失能老人来说,护理人员对他们的养老生活质量有着很重要的影响。

75岁的侯奶奶是为了陪伴患脑血栓的老伴住进养老院的。年长的她已不能单独靠自己的能力来照顾她的老伴。“我最看重的就是他们的护理质量,我想让我老伴再舒服地多活几年,多陪我几年。”

2015年,北京市出台并实施了《北京市养老服务机构服务质量星级划分与评定》,其根据养老机构的“总床位数”、“工作人员数”、“护理人员数”、“护理人员与老年人比例”将养老机构划分为五个星级,星级越高,则代表养老机构提供的服务越完备。其中一星级到二星级要求护理人员与老年人的比例应达到1:6-7;三星级为1:4-6;四星级为1:4,而星级最高为1:3-4。但截止2016年底,北京市护理人员与老年人的比例仅为1:5左右,总体仅达到三星级的标准。


数据计算方法:将截至2016年底的北京市在岗持证护理人员数量(7000人左右)比上养老机构老年人在院数(37058人)

“护理人员少是一个问题,但同时护理人员也呈现出年龄较大的趋势。像我们的养老机构,我们的护理人员大多数是四五十岁了。大多数年轻人好像不太愿意干这个活,觉得护理是比较辛苦的工作,尤其是照顾一些失能老人。”乐老汇的居家项目负责经理王女士的话语中透露着一丝担心。

与护理相对应,养老机构能否提供医疗服务以应对一些突发状况也是老年人及其家属考虑是否住进养老机构的重要因素。但在北京,目前配备医疗服务的养老机构还是少数。据北京市养老地图数据统计,全市仅有30%的养老机构配备了医疗服务,而超过一半的养老机构在医疗服务方面是空缺的。缺乏医疗服务便可能成为了一些老年人不愿住进养老机构的原因。

根据《北京养老产业蓝皮书》,养老机构医疗服务的缺乏是由多方原因造成的:首先,医疗护理市场准入门槛高。医疗护理具有较强的专业性,从业人员一般需要具备专业的医师或护士资格,机构开设的门槛相对较高。此外,养老机构对医疗护理的要求更高。由于养老机构一般不具备开展医疗服务的适宜条件,意味着医护人员需要比在医疗机构工作具备更好的技术,这无疑又增大了这一服务开展的难度。


二、还可提高的居家养老

根据北京市“9064”的养老服务模式,除了“机构养老”外,占据最大的比例养老方式是“居家养老”。居家养老模式的提出具有一定的现实意义:相较机构养老,居家养老考虑到了老年人口与机构床位供给的矛盾,同时也遵循了大多数老年人意愿。无论从传统文化观念,还是从生活习惯等方面考虑,在可能的情况下,老年人都会选择在家中养老。

从北京迄今为止的政策出台情况和实践历程看,居家养老服务的重要性日趋增加,自“十二五”后期开始逐渐成为北京市构建养老服务体系中的核心部分。但目前,北京的居家养老服务仍遭遇瓶颈。

《北京市居家养老发展报告(2016)》(以下简称《报告》)提到,北京市在居家养老服务需求中存在的主要问题是:较低的知晓率以及需求率和使用率之间存在差距。通过对朝阳、石景山、东城、丰台和海淀五区中1000名50岁以上的中老年人的调研,老年人对下表所列的十项居家养老服务的知晓率都低于50%,其中“陪同看病”的知晓率仅为11.0%。较低的知晓率,构成了老年人释放潜在需求、实际使用居家养老服务的首要障碍。同时,下表所列的十项居家养老服务在需求率和使用率之间存在着较大的差距,其中上门诊疗和陪同看病这两项差距最大,差距值分别为3.7%和2%。

此外,北京的居家养老服务成熟度水平依然较低。大部分提供居家养老服务的企业的就业人员以40岁以上的外来务工妇女为主,月工资水平在3000-5000元,只受过简单的培训。     


上海与北京的情况类似,上海市民政局社会福利处副处长张凡提到,出现这种情况,主要有几个原因:一是工资待遇低,不少护理员的收入和上海市最低工资差不了多少,因而留不住人,流动性大;二是社会对这个行业认可度低,年轻人不愿意做;三是工作条件差,服侍老人总免不了脏臭,一些人心理上难以接受。

“居家养老”是北京关注的核心养老问题。针对护理水平问题,2016年末,北京市已认定10家居家养老护理员定点培训机构,编制居家养老护理员培训教材,培训居家养老护理员225人,同时,北京也通过引入专业社工,扶持专业社工机构来提高护理人员的护理水平。

养老是一项长期的民生工程,而北京市政府也正通过改革努力解决现存养老问题。

根据“中国老年人政策进步指数2017”,2016年,在除港澳台外的全国31个省份和直辖市中,北京以其突出的政策创新在政策进步指数中次于上海,位列第二。正如香山老年公寓社区活动负责人所说:“以老年人为本,为老年人提供更好的服务,是我们一直工作的目标


策划、制作:林婉琪 杜华敏 罗斯 
指导教师:方洁
部分数据来源:北京市民政局 北京市统计局 养老网 北京市养老地图

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